浅谈如何借助部门和单位整体绩效管理开展部门经济责任审计

 浅谈如何借助部门和单位整体绩效管理开展部门经济责任审计

作者姓名 ,贾绪鑫 

单位  肥城市审计局  邮编271600

摘要：自《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（以下简称两办《规定》）出台以来，各级审计机关在准确把握新时代经济责任审计工作定位，深入总结经验做法的基础上，守正创新，为促进领导干部履职尽责、担当作为，确保党中央令行禁止方面作出了不可磨灭的贡献。但同时，对于如何全面、正确地把握两办《规定》思想精髓；如何切实做到坚持问题导向，突出审计重点，明晰审计边界，聚焦经济责任；如何准确以客观求实的态度科学作出审计评价等也给一些审计人员带来了一些困扰。笔者结合工作实际，发现几乎与两办《规定》同步开展的部门和单位整体绩效管理工作（以下简称整体绩效管理工作）能够相对有效地解决我们开展部门经济责任审计的一些问题。

关键词：国家审计、经责审计、绩效审计

一、整体绩效管理工作的沿革与内涵

党的十九大报告提出要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。2018年，《中共中央国务院关于全面实施绩效管理的意见》中明确要求全方位实施预算绩效管理，其中包括实施部门和单位预算绩效管理。同年，财政部《关于贯彻落实〈中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见〉》中提出逐步推动预算部门和单位开展整体绩效自评，提高部门履职效能和公共服务供给质量。2019年山东省委、省政府《关于全面推进预算绩效管理的实施意见》中提出从2019年起，采取先试点、再扩面的方式，选择部分省属事业单位和政府组成部门开展试点，逐步建立部门单位整体绩效报告制度，将整体绩效目标和自评结果向同级政府和人大报告，推动提高部门和单位整体绩效水平。由此可见，整体绩效管理工作是预算绩效管理体系建设的一项重要组成部分，是自上而下推动的一项改革任务，是各级部门和单位今后必将遵守和落实的一项重点工作。

整体绩效管理工作的官方定义为部门和单位按照预算收支全面纳入绩效管理的要求，围绕部门和单位职责、行业发展规划、以预算资金为主线，统筹考虑资产和业务活动，从运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度等方面，衡量部门和单位整体及核心业务实施效果，提高部门和单位整体绩效水平的一系列绩效管理活动，具体包括整体绩效指标设置、绩效目标管理、绩效自评、绩效评价、评价结果应用及公开等。其中，整体绩效目标包括整体战略目标和年度整体绩效目标，一些地方同时将年度整体绩效目标进行了细化和分解，以泰安为例，财政部门将年度整体绩效目标进一步分解为了投入管理指标、产出指标和效果指标。

二、为什么说部门和单位整体绩效管理有助于部门经济责任审计工作。

首先从内涵上来说，两者具有一定的相似性。两办《规定》将经济责任更新界定为领导干部在任职期间，对其管辖范围内贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署，推动经济和社会事业发展，管理公共资金、国有资产、国有资源，防控重大经济风险等有关经济活动应当履行的职责。其核心内容就是领导干部以公共资金、国有资产、国有资源为物质基础，落实党和国家经济方针政策、决策部署职责，开展推动经济和社会事业发展任务的效果如何。而整体绩效管理工作要求以预算资金为主线，统筹考虑各类因素后衡量部门和单位整体及核心业务实施效果。总的来说，两者都看重相关主体以一定的物质基础，工作开展的效果如何。

其次从内容上来说，两者具有一些共同的侧重点。比如，整体绩效目标管理中要求部门和单位设定整体战略目标，严格上说就是要求部门和单位通过对中长期发展规划的梳理、分解，选择应由本部门和单位承担的主要责任、体现区域特色的指标，设置战略绩效指标，并依据相关规划等确定指标值。这与部门经济责任审计中需要关注的部门重要发展规划制定、执行和效果情况等有类似的地方，其可以通过更为专业和细致的角度给我们提供参考。

最后从工作实践上来说，两者本身就具有相辅相成作用。山东省委、省政府《关于全面推进预算绩效管理的实施意见》中明确要求审计机关要将预算绩效管理情况纳入领导干部经济责任审计范围，同时整体绩效管理的主要依据中也包含审计报告及决定。部门经济责任审计需要将整体绩效目标管理情况纳入审计范围，同时在审计过程中需要参考财政部门的评价结果。整体绩效目标工作也需要根据我们的审计结果进行修正和改建，二者本身就具有相辅相成的作用，整体绩效目标管理在一定程度上成为我们部门经济责任审计的内容和归宿。

三、部门经济责任审计中可以运用整体绩效管理工作的哪些改革成果

笔者结合当前整体绩效管理改革中提出的相关要求、形成的部分成果与两办《规定》的部门经济责任审计要求相对应，认为其可以从以下几个方面为部门经济责任审计工作提供助力和借鉴。

一是有助于我们及时了解部门的职能范围和基本情况。整体绩效目标管理中需要设置部门年度整体绩效目标，其构建程序要求部门梳理本单位职责并整合职责体系。具体说就是要求相关单位根据“三定方案”，结合内部机构设置和事业发展规划等，梳理出部门的所有基本稳定并具备明确的绩效目标核心职责。该成果可以一定程度上提升我们在审计过程中梳理部门核心职责范围的效率，让我们能够及时确定相关单位在经济活动中的职责定位。同时其针对部门职责设定的绩效目标也可以让我们及时掌握其核心职能的履职情况和活跃程度，有利于我们及时确认审计重点。有些地方对部门整体绩效目标申报表做了优化和细化，比如泰安地区在申报表上增加了部门基本信息、人员情况、年度部门预算申请、年度主要任务等。这些都是我们在部门经济责任审计过程中需要了解的基本情况，可以在一定程度上节省我们的审计调查了解时间。

二是有助于我们初步了解部门贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署情况。整体绩效管理的主要依据中包含党中央、国务院重大决策部署，经济社会发展目标及党委政府重点任务要求，其在制定绩效目标时理应考虑上述要求。我们可以通过审阅领导干部任职期间各年度整体绩效目标中年度主要工作任务或职责目标等，了解相关单位是否将中央和地方党委政府经济方针政策、决策部署、目标任务等纳入工作范围。同时可以通过比较各年度职责目标的差异性，分析部门、单位在贯彻落实中央重大政策时是否明确了贯彻执行的时间表、路线图和阶段性目标。最后可以通过整体绩效自评和评价结果了解相关目标任务完成情况。

三是有助于我们充分掌握部门重要发展战略规划及其执行和效果情况。整体绩效目标中的整体战略目标体现了部门单位中长期发展战略，我们在审计过程中可以通过对比领导干部任职期间与任职前部门整体战略目标的变化了解领导干部任职期间是否重新规划了发展战略。同时通过对各年度绩效目标的分析，了解领导干部在任职期间是否采取有效措施推进部门重要发展规划的落实，并结合其各年度自评及评价了解其效果情况。同时其整体战略目标与年度职责目标可以清晰的反应部门职责边界，利于我们明晰审计边界。

四是有助于我们作出客观公正、实事求是的审计评价。常用的审计评价方法中有一种叫“目标责任法”，而整体绩效管理工作恰好给我们提供了一种衡量领导干部履职尽责目标责任完成情况的有效工具，且其以定量评价为主的要求可以让我们作出的评价更为科学。在审计过程中，我们可以通过核定其领导干部任职期间单位职责目标的完成情况并参照其单位绩效自评及财政部门给出的绩效评价合理作出审计评价。同时，在整体绩效管理工作推进的过程中，为提高绩效评估评价结果的客观性和准确性，改革要求各行业部门要构建分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系，并建立动态调整机制以实现指标标准化、标准明确化。今后各行业部门必将完善具有行业特色的职责履行指标和标准值，这将对我们以后科学合理的量化评价领导干部履职情况提供非常重要的参考依据，因此需要我们以后及时追踪和了解掌握整体绩效指标体系建设情况。

四、当前借助整体绩效管理工作助力部门经济责任审计的困难和应对措施

虽然从理论上来看，整体绩效管理工作可以非常有效的助力我们的部门经济责任审计工作，但当前仍存在一些应用困难。

一是目前来看部门和单位整体绩效管理工作仍不成熟。整体绩效管理作为预算绩效管理体制改革的一项重要组成部分，虽已推进了多年，但目前仍属于萌芽阶段。各级党委政府及财政部门虽然出台了一系列的政策措施，但在政策落地上仍存在滞后现象。尤其在相关激励约束机制尚未落实到位的情况下，部门领导干部对其重视程度相对不足，致使我们在审计过程中可能难以取得有效有用的成果。

二是部分审计人员对整体绩效管理工作认识不足，不善于借用相关成果。由于当前整体绩效管理工作尚未完善，很过部门尤其是基层部门往往只是将其作为一项财政部门例行安排的普通工作应付了事，致使我们在审计过程中接触较少。同时，部分审计人员忙于审计工作而忽略对新生事物的学习现象也较为常见，有些人可能至今仍不了解整体绩效管理工作，也在一定程度上制约了借用相关成果助力部门经济责任审计的动力。另外，由于审计人员“包打一切”的干事创业激情较高，“怀疑一切”的思维模式可能让大家习惯性忽略被审计单位本身相关成果的价值。

既然我们已经意识到整体绩效管理工作的价值，那么就要让其真正发挥价值。绩效管理情况本身就是经济责任审计需要关注的重点内容之一，在今后的经济责任审计过程中我们可以将其推进完善程度作为一项需要重点关注的内容予以体现，引起部门领导干部的重视进而促进其进一步发展完善。我们要将其当成一项“功在当下，利在千秋”的事业来干，要在其推进的道路上提出有助于我们的意见建议和完善措施。同时，需要注意的是，尽管当前整体绩效管理工作无法完整地为我们提供理论上帮助，但其现有的部分成果已经完全可以助力我们的工作，其中以部门战略目标、标准化的个性指标及明确化的指标值尤为突出。

“他山之石，可以攻玉”，在我们经济责任审计工作不断深化的过程中，各部门的其他工作也在立足新发展阶段，贯彻新发展，构建新发展格局的道路上不断推进。审计工作给了我们接触更多业务的机会，我们就要善于发现并运用相关成果，毕竟“所有的思想都可以在一定的高度上产生共鸣”。