基层行政事业单位预算绩效管理现状及对策研究——以四川省XX县为例

基层行政事业单位预算绩效管理现状及对策研究——以四川省XX县为例

邓国锋

四川省大英县财政局，629300

摘要：党的十九大报告明确提出：“建立规范透明、标准科学、约束有力的预算管理制度，全面实施预算绩效管理”；党的二十大报告提出：“健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系”，为做好新时代新征程财政预算工作指明了方向。《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，明确了全面实施预算绩效管理的必要性、指导思想、基本原则，将全面实施绩效管理作为行政单位财务管理的主要任务。本文以四川省XX县在2019年—2021年使用省级财政资金重点绩效评价报告及问题整改为例，阐明基层行政事业单位实施全面预算绩效管理的现状及问题，分析当前部分基层行政事业单位在实施全面预算绩效管理中的困境，并就相关问题提出策略。

关键词：基层行政事业单位 全面预算绩效管理 绩效评价反馈与应用

一、引言

习近平总书记在党的十八届四中全会第一次全体会议上的讲话中指出：依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。2018年9月，《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的发布，明确了全面实施预算绩效管理的必要性、指导思想、基本原则，将全面实施绩效管理作为行政单位财务管理的主要任务。党的十九大报告明确提出：“建立规范透明、标准科学、约束有力的预算管理制度，全面实施预算绩效管理”。将全面实施预算绩效管理提到了崭新的高度。党的二十大报告提出：“健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系”。为做好新时代新征程财政预算工作指明了方向。近年来，绩效管理已经成为各级行政事业单位内部管理的重中之重，尤其是广大基层行政事业单位，受限于自身规模较小、经济活动业务类别单一、内部预算绩效体系不够健全、人员专业化水平较低等因素，其单位组织框架、责任职能、目标要求等不明确，管理相对粗放；部门之间信息不畅，缺乏紧密的沟通机制，沟通方式及效率不足；部分单位资金管理、资源配置不充分，缺乏充足资金用于信息化建设，致使预算绩效信息收集缺乏时效性及全面性，加上缺少有效监督，绩效管理效能未能得到充分发挥。

二、基层行政事业单位实施全面预算绩效管理现状及存在的问题

（一）预算绩效管理理念不牢固

预算绩效作为一种新型的预算模式，观念比较新，部分单位领导、职工受传统思维的影响，对国家要求全面实施预算绩效管理的重要性认识不到位、不清晰，暂未形成科学绩效观念，仍存在“重投入轻管理、重支出轻绩效”的现象，而忽略了绩效的跟踪调查、绩效考核以及资金使用效率。《XX县自然资源和规划局关于2019-2021年度省级财政林业和草原生态保护恢复政策支出绩效评价反馈问题整改情况的报告》中反映出“项目验收不及时、资金支付不及时、目标任务未完成、项目自评报告质量不高”等问题，在原因分析方面，深刻体会到基层行政事业单位绩效理念尚不牢固的深层次根源，值得其他单位借鉴和重视。

（二）预算绩效管理维度不全面

部分预算单位虽然实施了部分项目的绩效管理，但预算资金的绩效管理广度和深度都严重不足，未能涵盖单位所有的财政预算资金，一些行业、领域财政资金使用效能低下，资金长期闲置沉淀，损失浪费的问题也较为突出。《XX县商务和经济合作局关于文体旅游集聚区项目绩效评价问题整改的报告》中反映出“项目申报资料不够规范、资金支付进度滞后、项目未能按时投入运营、项目效益低于预期”等问题。可见，基层绩效管理的深度明显不够。

（三）预算绩效管理权责不明晰

绩效管理涉及的部门较多，且整个工作过程繁杂，在实际工作开展过程中，除了地方财政部门在积极推动绩效管理工作外，第三方中介机构广泛参与绩效评价，基层单位的上级主管部门、地方人大等也在一定程度上影响绩效管理工作的质量。由于财政部门受到人员、专业等因素的影响，无法很好地对每一个基层单位、每一个行业的预算绩效管理实施详细指导，相关部门在绩效管理的职责上存在相互推诿、责任不清晰的情况。《XX县发展和改革局关于2021年粮油产业高质量发展示范建设县项目绩效评价反馈问题整改情况的报告》中反映出“部分项目进度滞后、部分项目县未作粮油工业总产值增长率统计”等问题，在一定程度上体现出基层绩效管理权责不清晰的情况。

（四）预算绩效管理队伍不专业

预算绩效管理工作是一项专业性较强的工作，建立一支专业化队伍是做好预算绩效管理工作的重要基础，也是单位实施预算绩效管理工作质量的重要保障。广大基层行政事业单位普遍存在人员配备不足、专业化水平不高的问题。绩效管理工作涉及范围广，综合性强，对于绩效工作人员来说是不小的挑战，这就要求绩效管理人员不仅需要财务业务熟练，还要对相关领域具有一定的了解，以此保证绩效管理工作的客观性、合理性和专业性。《XX县水利局关于XX县中型水利灌区配套改造试点项目省级财政重点绩效评价

问题整改的报告》中反映出“项目组织管理不规范，XX水库灌区完工验收后超37个月未进行竣工验收”的问题，可见单位对绩效重视程度不够，预算绩效管理专业队伍建设明显滞后，需要从组织层面予以长期整改。

（五）预算绩效管理机制不健全

在风险防控意识方面，大多数基层预算单位并没有建立健全风险评估和预防机制，导致在预算绩效管理中没有对存在的风险及时进行梳理、归纳、识别，更别提有针对性的风险防范措施，而事后绩效评价，无法从源头上控制预算绩效管理中的风险。另外，人力资源不足导致的能力不足风险，没有从源头上进行预防，包括在人员招聘、培训、再教育方面没有建立相应的机制。XX县2019—2021年省级重大项目招商引资激励奖补资金280万元，其中：2020年度152.72万元，2021年度127.28万元。绩效评价发现存在以下问题：项目遴选公开程度不够、项目资金管理制度不够健全、资金使用监管不到位等。

（六）预算绩效管理衔接不顺畅

在预算绩效管理过程中，存在内部控制活动与预算绩效管理结合不足的问题。表现在预算绩效目标的制定、事中监控、事后自评及运用等方面缺乏明确的指引，导致工作流程不规范，随意性较大，没有及时纠正错误及总结经验做法。《XX县民政局2019—2021年彩票公益金支持社会福利事业资金绩效评价发现问题的整改报告》中反映出“资金使用进度缓慢、公益金申请发放不规范、档案信息记载不完整”等问题，正是绩效管理与单位内控体系建设衔接不够的体现。

（七）预算绩效管理信息不通畅

一方面，信息沟通衔接不强。现阶段，不少单位虽然成立了预算绩效管理工作小组，但更多是为了完成任务而临时组建，未能真正发挥作用。上下级传递信息存在避重就轻问题，导致绩效管理实施部门对预算执行中的突发状况，难以及时有效地与相关部门进行沟通，不能及时处理问题，阻碍工作的实施进程。另一方面，信息公开程度不够。行政事业单位的信息沟通系统尚未完善，各部门在传递信息时，往往仅局限于本部门，不能及时与其他部门进行信息交换和共享，从而导致内控信息不能得到及时掌握，容易错过最佳风险控制点。

三、基层行政事业单位实施全面预算绩效管理实践中遇到的困难

（一）未构建全面预算绩效管理体系

全面预算绩效管理体系是基层行政事业单位实施预算绩效管理的基础。目前，仍有诸多基层行政事业单位未建立适合自身实际的预算绩效管理体系，致使单位内部在实施预算绩效管理中，决策、执行、监督等职能部门之间的权利交叠、职能定位不清。此外，部分单位内部仍未建立预算绩效管理制度，在实施中缺乏具体操作指导。例如，部分单位未建立预算前评估机制，使单位的预算编制缺乏科学性与实操性，后续预算执行工作也无法有效落实，更影响了预算绩效管理工作的实施。预算绩效评价结果的范围不明确，仍有部分单位受传统管理理念影响，不能正视工作中的不足，绩效评价指标的制定照搬上年历史数据，以自身能够完成情况为基准设定指标，无视成本效益关系，打造绩效视觉假象。

（二）全面预算绩效管理信息化技术有待提高

全面预算绩效管理是一项庞大的系统工程，其涉及到基层行政事业单位所有业务范畴，尤其是财政支出及项目管理，需要随时掌握资金走向、合同履约进度等，但大部分基层单位现有的信息管理系统无法保证相关部门获取信息的时效性，为预算绩效管理工作带来不利影响。

一方面，部分基层行政事业单位以预算信息系统为基础建立的绩效系统不够健全，未能与单位原有的预算系统实现接口口径统一，无法较好对接，且自身业务模块也不全面。

另一方面，预算绩效系统信息获取不足。基层行政事业单位原有信息系统较为分散，相互之间缺乏融合，资源共享程度较低。因此，绩效管理所需的数据在各系统中的计算方式不同，导致了预算绩效结果存在差异。

（三）全面预算绩效管理考核与监督力度不足

预算绩效管理效能不足的另一个直接原因是预算绩效的执行考核及监督力度不足。当前，部分基层行政事业单位执行的考核监督制度不健全，监督方法选择不恰当，考核项目单一。

首先，预算绩效考核认识不到位。认为预算绩效仅考核财政资金的使用情况，评价主体为财政部门。在预算绩效评价中，仅评价财政支出的合规性，对于项目的建设、人员配置、资产应用效益缺乏评价管理，使评价存在片面性。

其次，预算绩效缺乏责任机制。即制定预算绩效指标后，对监督评价指标达成情况缺乏问责及待遇挂钩机制。在预算绩效指标建立阶段，部分单位由非执行部门参与指标设定，且未参考具体执行单位的意见，致使后续无法达成相应指标。

最后，预算绩效管理监督渠道单一。目前，部分单位缺乏自评自测机制，在单位整体预算绩效中较为被动。相关财政资金管理部门及预算执行部门的主体意识不明确，预算绩效的结果与主体责任人缺乏有效利益联动。加之“面子业绩”意识严重，导致预算绩效监督结果未能畅通公众监督渠道。

（四）全面预算绩效管理结果反馈及应用不足

全面预算绩效管理是约束预算管理的有效手段。

当前，部分基层行政事业单位实施预算绩效管理未能重视评价的反馈及应用作用，影响了预算绩效管理的效能发挥。

首先，未建立有效的奖惩及关联机制。对于预算绩效管理评价，大部分单位尚未形成一套适合自身的奖惩机制，即预算绩效的完成情况未与相关责任人的工资实现挂钩，也未对下一年度相关预算申请审核形成关联。

其次，未建立规范的预算绩效评价机制。部分单位实施预算绩效管理中，未对预算项目建立评级制度，即按预算项目类别及其能带来的社会效益对预算项目实施分级管理。未在预算绩效管理评价后对评估结果进行分析、汇总，出具评价报告，致使预算结果应用不足。

最后，因绩效评价质量与不同单位的人员素质、评价方式方法有着密切联系，因此预算绩效评价的可参考性参差不齐，不利于相关人员对于预算绩效评价结果的研究。

四、基层行政事业单位实施全面预算绩效管理策略

（一）完善体系，夯实全面预算绩效管理“地基”

基层行政事业单位要想做好全面预算绩效管理应从体系建设出发，细化管理条例，严格规范管理层及一线工作人员的操作行为，确保预算绩效管理能够发挥应有效能。

1.搭建内部预算绩效组织架构。在制度上强调该组织的权威性、独立性。其管理层级要与财务、预算等关联部门相分离，保障预算绩效管理的客观公正，并明确预算绩效管理决策部门、监督部门、执行部门的职能及责任。

2.制定精细预算绩效管理制度。应从事前绩效评估、绩效目标制定、绩效过程监督及评价着手实施。一是事前绩效评估。基层单位要实现财务、绩效、预算等多部门联动机制，遵循事前绩效评估原则，对资金、资产、人员等分配进行必要的效益预判，并将其与相应的预算编制一同存档，以便为后续绩效评估提供依据。二是预算指标及目标制定。应依据预算编制制定预算绩效指标，要确保评价预算编制的科学性及预算管理效益性。三是规定预算监督的方式。应结合预算日常监督及财政项目监督，确保预算执行有效性，能够顺利实现预算产出目标。

（二）建设平台，打通全面预算绩效管理“经脉”

预算绩效管理信息化平台的建立有益于基层行政事业单位提升内部工作效能，提升沟通协调能力，促进部门之间业务融合，便于主管部门及人员对预算绩效执行进行实时管控。

1.完善预算与绩效一体化管理系统。依托现有预算管理一体化系统，将事前评估、目标编制、事中监控及事后评价等模块与预算编制、执行结合，实现绩效管理与预算管理一体化在线反馈、查询、预警、在线实时生成报表及评价报告等功能。

2.将单位内部业务系统与预算绩效系统对接，将预算绩效系统与单位内其他各业务系统进行接口校对，确保各系统应答口径一致。从而大幅提升基层单位内各部门之间的沟通效能，实现资源及数据共享，保障预算绩效系统与各单元模块的深度融合。

（三）严格监督，擦亮全面预算绩效管理“慧眼”

基层行政事业单位应不断完善内部监督效能，强化自我监督、财政监督、公众监督多渠道的监督体系，以便于预算绩效管理效能的发挥。

1.注重预算绩效全面监督管理。将日常业务监督与财政部门项目支出监督结合起来，预算绩效管理是包括财政资金在内的固定资产、项目建设、业务管理、人力资源调动等全范围全过程的业务活动管理。

2.建立预算绩效责任机制。预算绩效指标的制定应由多部门协同商定，确保绩效指标的可实施性，便于后续责任认定。预算绩效责任认定部门应遵循资金申请部门负责指标及目标制定，资金分配部门负责项目目标的制定原则，相关部门应对资金的使用周期实施自监自管，并最终接受财政部门的审查。

3.畅通监督渠道。基层行政事业单位应强化自我监督，扩大监督范围至全业务流程，保障评价的客观、全面、准确，出现问题首先实施内部通报，监督部门下达整改通知，主管部门实施复核审查，最终公开绩效监督报告，实现多渠道监督审计。

（四）突出应用，提升全面预算绩效管理“效能”

预算绩效评价结果的应用是基层行政事业单位预算绩效管理的重要一环，能使整个管理过程形成闭环，进而有效提升本单位的管理效能。

1.建立有效的激励及关联机制。即基层行政事业单位除了将绩效评价结果与年度机关绩效作风与考评挂钩外，还应对上年度预算完成情况良好的项目，在下年度该项资金的申请审核，项目立项均可予以倾斜。

2.建立规范的预算绩效评价机制。对预算项目进行分级管理，可按照项目所需财政资金额度、项目类型、项目可获得社会效益等因素实施分级，并对所有财政支持项目建档立册。基层行政事业单位在年度结束后对各项目进行预算绩效考核，并编制预算绩效评价报告，报告内应涵盖项目基本信息、考核具体内容、项目原等级，考核评价后新等级及评级调整的原因，还应对相应问题提出解决策略。

3.建立公开机制及流动评估机制。充分考量预算绩效的公开内容及范围，主动与主管部门及财政部门进行沟通，完善预算绩效评价报告的审核及送审流程，及时向社会公布预算绩效评价结果，接受公众监督。与兄弟单位、第三方评价机构等建立预算绩效评价流动机制，实现轮流互评，评估结果可在政府财政资金管理中心备案，便于

后续研究分析。

五、结束语

基层行政事业单位全面预算绩效管理应立足于预算管理实施内容，以“全面”为关键点，不仅要关注财政支出的使用效能发挥，同时还应强调事业单位内部固定资产、人力资源等预算成本支出与收益情况，制定科学合理的指标计划，从绩效目标、监督、评价及反馈等环节促进绩效管理的有效实施。同时，基层行政事业单位还应逐步探索拓宽绩效监督的渠道，应通过打造阳光政务等方式主动公开政府预算及绩效评价报告，力求提升政府公信力，进而从多角度提升基层行政事业单位的公共服务水平。

参考文献

1.《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）

2.唐艺羽，投资理财--基层行政事业单位实施全面预算绩效管理的思考〔J〕.财经界，2023，5月上（72）

3.孙婷，扬州大学硕士学位论文--内控视角下G市行政事业单位预算绩效管理问题研究。2022年6月

作者简介：邓国锋（1977.7-,），姓别：男，籍贯：四川南江学历：本科，名族：汉族，职称：高级统计师，研究方向：财政财务管理