论党内法规审查标准的现状及不足

论党内法规审查标准的现状及不足

王奕凯

  湘潭大学    湖南省湘潭市411100

摘要：2019年8月30日中共中央政治局会议作出决议，修订《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》，修改后的规定大大促进了党内法规的制定与审查工作的规范化。但是党内法规根本上而言是调整党内法规关系的规范，而党内法规关系之间存在着明显的区别，但是当前党内法规审查标准并未能体现不同党内法规关系的相互区别的特点，进而产生了一个不足：党内法规审查标准单一化。

关键词： 党内法规审查标准；党内法规关系；类型化缺失；层级化缺失

2014年，十八大四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，其中将建设完善的党内法规体系明确列入全面依法治国的重要目标之中，针对党内法规审查领域的研究便蓬勃发展了起来，随着2019年中共中央政治局修订《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》，针对党内法规审查备案领域的研究又进一步地迈向了新的层次。但是党内法规审查标准的研究中存在着一个明显的缺陷，即不区分不同类型的党内法规设置统一的审查标准，本文就党内法规审查标准设置现状以及这个不足的表现进行论述。

一、党内法规审查标准研究及制度现状

   （一）学界对审查标准的探讨

法学界对于党内法规审查标准的研究萌芽于2012年十八大前后，这时的党内法规审查制度尚处于萌芽阶段法学界对党内法规审查标准的探讨更多是作为党内法规审查制度构建的一个部分在论文中论述的，如2012年4月15日由操申斌在“探索”中发表的《论党内法规机制的构建与完善》[1]中就在讨论了党内法规的表决审议之后就“扎实推进党内法规的备案审查与纠错机制”做了相关论述，该部分中作者就审查备案制度的必要性进行了讨论并且提及了要严格党内法规审查工作中的标准。之后在2012年至2017年之间的五年时间中党内法规审查标准并未独立为一个研究课题，而是作为党内法规审查制度的一部分出现，但是随着党内法规审查制度研究的细化这种情况出现了变化。

（二）制度实践

党内法规审查标准的实践相交学界的研究更早，早在1990年，中共中央制订的《中国共产党党内法规制定程序暂行规定》中就明确规定了中央工作机关与省一级党委所制定发布党内法规应报送中央备案，之后2003年中央纪委办公厅颁布了《关于进一步加强和改进纪检监察法规备案工作的通知》，其中明确地提出了三个纪检监察法规审查的标准：“(一)是否超越权限。(二)是否同法律、法规、规章和党内法规以及党中央、国务院关于党风廉政建设和反腐败的方针、政策相抵触。(三)是否符合制定程序和规范化要求。”[2]而这之后2012年《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》颁布实施以党内法规的形式确立了党内法规的备案制度,并在其中提出了六个具体的审查标准[3]。2017年中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》阐明了“1+4”的党内法规制度基本框架，将党章之下的各级各类党内法规分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度四大板块。

二、党内法规审查标准的不足

（一）、区分不同党内法规审查标准的必然性

从上文对学界以及实践的分析中可以看出当前的党内法规审查模式并不倾向于去区分不同类型的党内法规，但是党内法规数量的在客观事实上存在着不同的类型区分，《关于加强党内法规制度建设的意见》中明确地提出了“1+4”的党内法规体系的理论构建，在党章之外有着四种类型的党内法规，而这在当前的党内法规审查标准中并未体现。尽管设立统一审查标准在当前有着促进党内法规审查统一标准形成以及提高党内法规立规质量的积极意义，但是党内法规调整的党内法规关系本身并非是单一的，这也决定了党内法规的审查标准不能止步与单一化的构建模式：

第一、党内法规及党内规范性文件所调整的党内法规关系中参与的主体有着差别。党内法规的所调整的是党内一系列的党务关系的关系，但从实践上就可以看到党内法规调整的关系有明确的两种分野——党组织与其他组织的关系以及党组织与党员的关系。这两类关系有着明显的不同面向，党组织与其他组织之间可能存在着多种关系如党组织内部的上下级、平级关系以及党组织与党外的其他组织之间的领导、监督关系等，而这与党员与党组织之间的关系明显有区别，这就意味着调整这两类关系的党内法规会有着明显的不同。

第二、不同的党内法规关系所涉及的客体也有较大差别。不同于西式的政党，中国共产党对于国家的领导不仅仅体现在中国共产党掌握国家机关，更在于中国共产党深度嵌入各个社会单位之中从而实现对于中国特色社会主义事业的领导。所以我国党组织不仅仅只在国家机关中存在，更是嵌入在各种事业单位、国有私营企业以及基层组织中，由于参与到党内法规关系中的主体并不一致，进而导致了其所调整的客体也是必然相互区别的。对于国家机关，党内法规就需要调整党组织对于其的领导行为、监督行为，而对于村基层自治组织党内法规就还需要调整党组织指导村基层自治组织的经济、政治等建设的行为，而对于其他组织的党组织党内法规所调整的关系针对的客体也有所不同。这使得即使是同一类的党内法规关系也存在着调整课题不同的区别，进而产生了针对不同客体进行专门立规的现状。

（二）党内法规审查标准中的类型化缺失

从上文可以看到党内法规关系具有横向上的分类性，但是当前的党内法规审查制度中并未能体现出不同类型党内法规的特点，这也便是党内法规审查标准缺陷的第一个层面：类型化缺失，即不能区别调整不同类型党内法规关系规范。从党内法规关系的角度出发，党内法规关系存在着四种分类，故根据特定党内法规涉及的党内法规关系设置审查标准是一个未来党内法规审查标准发展的可行之路。四种类型的党内法规各有特点在审查时也应各有侧重，如其中党的组织法规与领导法规只涉及党组织自身以及党组织与其他党组织或党外组织的关系并不会涉及党组织与党员的关系；而党的自身建设与监督保障法规既涉及党组织又直接规范了党员的行为，如《关于县级以上党和国家机关退（离）休干部经商办企业问题的若干规定》就直接禁止了离退休干部兴办商业性企业以及在该类企业任职，所以在审查自身建设与监督保障法规时就需要审查对于党员的规范是否符合党中央的相关政策要求。

（三）党内法规审查标准中的层级化缺失

党内法规审查标准的层级化缺失，是当前党内法规审查标准中存在的另一个问题。根据《中国共产党党内法规制定条例》第九条至第十一条[4]，党内法规的制定主体分为党的中央组织、中央纪律检查委员会以及党的中央工作机关、省级（省、自治区、直辖市）党委。所以党内法规的制定主体并非是单一的而是多元的并且存在层级区分的，而在《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》之中设置的党内法规审查标准并未区分党内法规的制定主体而是设置了统一的审查标准，但是从具体的要求上看，一些标准明显地是专门对一定级别主体的党内法规而设置的，如第十六条第二项：“（二）有关规定实施后上级精神发生变化或者新的改革措施即将出台，需要报备机关了解掌握的。”这一条规定明显地是在党内法规的制定主体有上级组织时才可以适用的标准，而对于党的中央组织而言由于不存在上级组织该条款明显地不能适用，所以这一条款可以看到是专门针对党的中央机关以及地方各级党规制定主体而设置的。同样地，在《中国共产党法规制定规定》关于审查主体的规定之中，不同制定主体的党内法规备案机关也是不同的，该规定进一步地对于非党内法规制定主体所制定的规范性文件的备案对象也做了规定。而这种多元化的备案主体设置与现实中党的组织结构庞大涉及面广并且处理事务众多的现实密不可分，倘若只规定有一个特定的机构专门进行党内法规的备案审查便会导致机构臃肿行政效率底下的情况。同样，不同级别的党内法规制定主体所制定的党内法规明显地存在涉及事项上的轻重缓急之分，级别较低党组织所制定的规范性文件往往事项较为简单具体，故而倘如采用全面性的审查原则不能很好地提高审查工作地效率。同样地对于上级机构所制定的党内法规而言其所关注的重点与下级党组织所制定的党内法规相比更为宏观，并且涉及国家的大政方针问题，故而采用对待地方党组织的审查标准来审查中央一级的党内法规，也是不适当的。

三、总结

十八大以来，党内法规审查标准工作相较于以前无规可依、无据可查的情况有了跨越式的进步，但是党内法规审查工作仍存在着进步空间，党内法规审查标准中存在着标准单一不能满足不同党内法规审查需求的不足，对于党内事务日益增多与党内法规关系日益复杂的未来标准单一的党内法规审查制度不能有效地促进党内法规立规质量的提高，故在党内法规关系的基础上区别地设置各有特点的党内法规审查标准对于党内法规未来的发展有着重要的促进作用。